Baden-Württemberg ist abwechslungsreich – und das nicht nur in landschaftlicher, kultureller und wirtschaftlicher Hinsicht. Die Vielfalt betrifft vielmehr auch die Größe der Kommunen: So gibt es einerseits im Land immerhin noch 71 Gemeinden mit weniger als 1 000 Einwohnerinnen und Einwohnern; andererseits zählen auch neun baden-württembergische Kommunen zu den 80 Großstädten Deutschlands, in denen mehr als 100 000 Menschen leben.¹ Dabei verteilen sich die Gemeinden nach ihrer Größe bei Weitem nicht gleichmäßig über das Land. Im folgenden Beitrag sollen deshalb die regionalen Unterschiede in der Gemeindegrößenstruktur Baden-Württembergs näher beleuchtet werden, wobei der Fokus vor allem auf die 35 Landkreise gerichtet ist.

In den 1 101 Gemeinden Baden-Württembergs leben derzeit knapp 11,3 Millionen (Mill.) Einwohnerinnen und Einwohnern, davon annähernd 9,2 Mill. in den 35 Landkreisen sowie etwa 2,1 Mill. in den neun Stadtkreisen des Landes. Die Spannweite bei den Kommunen reicht von rund 100 Einwohnerinnen und Einwohnern (Böllen im Landkreis Lörrach) bis derzeit ca. 633 000 in der Landeshauptstadt Stuttgart. Größte kreisangehörige Stadt und gleichzeitig einzige Großstadt ist Reutlingen mit ca. 117 000 Einwohnerinnen und Einwohnern. Im Schnitt hatte eine baden-württembergische Kommune zuletzt 4 932 Einwohnerinnen und Einwohner.² Damit repräsentiert die Stadt Oppenau im Ortenaukreis – was die Einwohnerzahl angeht – die »Durchschnitts­gemeinde« des Landes.

Jede(r) Fünfte lebt in einer Großstadt

Die Verteilung der Bevölkerung auf die Gemeinden nach ihrer Größe ist sehr unterschiedlich: Nicht einmal jeder siebte Einwohner/jede siebte Einwohnerin Baden-Württembergs lebt in einer Kommune mit weniger als 5 000 Einwohnern bzw. Einwohnerinnen, obwohl mehr als die Hälfte der 1 101 Gemeinden des Landes zu dieser Größenklasse zählt; 1970 war es immerhin noch annähernd jeder fünfte (Schaubild 1). Gut ein Drittel der Baden-Württembergerinnen und Baden-Württemberger hat den Hauptwohnsitz in einer der derzeit 98 Städten mit zwischen 20 000 und 100 000 Einwohnerinnen und Einwohnern. Immerhin fast jeder bzw. jede Fünfte lebt in einer der neun Großstädte des Landes mit mehr als 100 000 Einwohnern bzw. Einwohnerinnen. Dieser Anteil ist damit seit der Jahrtausendwende leicht angestiegen.³

71 Gemeinden mit weniger als 1 000 Einwohnerinnen und Einwohnern

Sehr kleine Gemeinden mit weniger als 1 000 Einwohnerinnen und Einwohnern gibt es nur in zwölf der 35 Landkreise. Diese 71 Kommunen konzentrieren sich dabei auf die südlichen Landesteile (Schaubild 2). Mehr als die Hälfte dieser Gemeinden sind im Regierungsbezirk Tübingen angesiedelt (41), 23 sind es im Regierungsbezirk Freiburg. Im Regierungsbezirk Stuttgart haben nur Drackenstein und Hohenstadt (beide Landkreis Göppingen) sowie Obergröningen (Ostalbkreis) weniger als 1 000 Einwohnerinnen und Einwohner. Im Regierungsbezirk Karlsruhe gehören Zwingenberg (Neckar-Odenwald-Kreis) und Heddesbach (Rhein-Neckar-Kreis) sowie Grömbach und Wörnersberg (beide Landkreis Freudenstadt) zu dieser Gemeindegrößenklasse.

Auf der anderen Seite gibt es nur in 14 der 35 Landkreise Städte mit mehr als 50 000 Einwohnerinnen und Einwohnern. Diese konzentrieren sich auf die Region Stuttgart, in der sich immerhin sechs dieser insgesamt 16 Städte befinden, darunter zwei im Landkreis Böblingen (Böblingen und Sindelfingen). Darüber hinaus gibt es nur noch einen weiteren Kreis im Land, den Ostalbkreis, in dem zwei Kommunen zu dieser Größenklasse ge­hören (Schwäbisch Gmünd und Aalen).

Kleinste Gemeinden im Landkreis Tuttlingen, größte im Landkreis Karlsruhe

Die im Schnitt kleinsten Gemeinden befinden sich im Landkreis Tuttlingen: Durchschnittlich 1 936 Einwohnerinnen und Einwohner bilden hier eine rechtlich selbstständige Kommune⁴ (Schaubild 3). In zehn der 35 Gemeinden dieses Landkreises liegt die Einwohnerzahl sogar bei unter 1 000. Eine größere Anzahl dieser sehr kleinen Kommunen gibt es nur noch im Alb-Donau-Kreis (18) und im Landkreis Lörrach (12).

Am größten sind die Kommunen im Landkreis Karlsruhe mit immerhin 12 887 Einwohnerinnen und Einwohnern im Schnitt. Damit sind hier die Gemeinden im Durchschnitt fast siebenmal so groß wie im Landkreis Tuttlingen. Zwar gibt es im Landkreis Karlsruhe keine Stadt mit mehr als 50 000 Einwohnerinnen und Einwohnern – die einwohnerstärkste ist Bruchsal mit derzeit knapp 47 000; jedoch haben immerhin sechs der 32 Kommunen mehr als 20 000 Einwohnerinnen und Einwohner.

Blick zurück: Ursachen der regional unterschiedlichen Besiedelung

Die Unterschiede in den naturräumlichen Bedingungen waren die entscheidende Ursache dafür, dass bereits vor dem Beginn des Industriezeitalters Ungleichheiten in der Verteilung der Bevölkerung in Baden-Württemberg bestanden. So konnte die damals noch vorwiegend bäuerliche Bevölkerung in den agraren Gunsträumen mit relativ wenig Flächen für einen landwirtschaftlichen Familienbetrieb auskommen. Dementsprechend höher war hier die Bevölkerungsdichte. Dadurch konnte hier das Netz der Städte aufgrund der relativ sicheren landwirtschaftlichen Ertragsmöglichkeiten dichter sein als etwa in gebirgigen Landesteilen, da die Städte ja in erster Linie von ihrer Funktion lebten, Marktorte für ihre ländliche Umgebung zu sein.⁵

Schaubild 4 zeigt die Entwicklung der räum­lichen Bevölkerungsverteilung in Baden-Württemberg seit 1871. Auffällig ist, dass vor knapp 150 Jahren die Besiedelung trotz der beschriebenen unterschiedlichen naturräumlichen Gegebenheiten im Vergleich zu heute relativ gleichmäßig war. Eine stärkere Bevölkerungsverdichtung gab es damals lediglich in der heutigen Region Stuttgart und – mit Abstrichen – im Raum Mannheim/Heidelberg und um Karlsruhe. Bis zum Jahr 1950 erhöhte sich die Einwohnerzahl vor allem in diesen bereits relativ stark besiedelten Räumen, und es kamen weitere Verdichtungen hinzu, so insbesondere im Breisgau, am »Rheinknie«, am westlichen Bodensee und um Ulm. Verhältnismäßig schwach war dagegen der Bevölkerungszuwachs in den letzten Jahrzehnten in Teilen des Schwarzwaldes und der Schwäbischen Alb sowie im Nordosten des Landes.

Auswirkungen der Gemeindereform auf die Gemeindegrößenstruktur

Die regionale Verteilung der Bevölkerung bedeutet nicht zwingend, dass beispielsweise dort, wo viele Menschen leben und damit die Bevölkerungsdichte hoch ist, auch Kommunen im Schnitt relativ viele Einwohnerinnen und Einwohner haben. So ist beispielsweise der Landkreis Karlsruhe, der Kreis mit den größten Gemeinden, nur halb so stark verdichtet wie der Landkreis Esslingen; dennoch haben die Gemeinden im Landkreis Karlsruhe im Schnitt doppelt so viele Einwohnerinnen und Einwohner wie im Landkreis Esslingen (Tabelle). Umgekehrt gibt es im Main-Tauber-Kreis, dem Landkreis mit der landesweit geringsten Bevölkerungsdichte, Gemeinden, die im Schnitt nur etwas kleiner als im Landesmittel sind.

Die heute bestehende regionale Größenstruktur der Kommunen im Land ist zum einen auf das unterschiedliche Bevölkerungswachstum in den vergangenen Jahrzehnten zurückzuführen. Zum anderen wurde sie aber auch ganz entscheidend durch die Gemeinde- und Gebietsreform zu Beginn der 1970er-Jahre mit dem Ziel der Stärkung der kommunalen Verwaltungskraft bestimmt. Damals wurde die Zahl der Kommunen in Baden-Württemberg durch Eingliederungen und Neubildungen von 3 379 um etwa zwei Drittel auf 1 111 verringert. Trotz dieser tiefgreifenden Gemeindereform sei der Südwesten, so Theodor Pfizer und Hans-Georg Wehling, »ein Land der kleinen und mittleren Gemeinden« geblieben.⁶

Die Reduzierung der Gemeindezahl durch die Gebietsreform ist regional sehr unterschiedlich ausgefallen. Im Landkreis Tuttlingen, dem Kreis mit den derzeit kleinsten Gemeinden im Land, wurde die ursprüngliche Zahl der kreisangehörigen Gemeinden nur um 36 % verringert, im Landkreis Karlsruhe mit den landesweit größten Kommunen dagegen um immerhin 68 %.⁷ Dennoch sind die heutigen Größenunterschiede nicht nur auf eine unterschiedliche Reduzierung der Gemeindezahl zurückzuführen; vielmehr waren die Gemeinden im Landkreis Karlsruhe schon vor der Gemeindereform annähernd dreimal so groß wie im Landkreis Tuttlingen.⁸ Dagegen war die seitherige Bevölkerungsentwicklung nicht für diese Größenunterschiede ursächlich; vielmehr war der Anstieg der Einwohnerzahl seit 1975 im Landkreis Karlsruhe mit + 30 % etwas weniger dynamisch als im eher ländlich geprägten Kreis Tuttlingen (+ 32 %).

Seit dieser Gebietsreform gab es im Südwesten noch weitere Änderungen: Im Mai 2006 schloss sich die Gemeinde Tennenbronn der Großen Kreisstadt Schramberg mit dem Ziel an, die Infrastrukturen und die öffentlichen Einrichtungen besser auszulasten und die kommunale Leistungs- und Verwaltungskraft zu stärken.⁹ Zum 1. Januar 2007 wurde die Gemeinde Betzweiler-Wälde in die Gemeinde Loßburg eingegliedert. Am 1. Januar 2009 schlossen sich im Landkreis Lörrach die Gemeinden Bürchau, Elbenschwand, Neuenweg, Raich, Sallneck, Tegernau, Wies und Wieslet zur neuen Gemeinde »Kleines Wiesental« zusammen. Schließlich hat sich die Zahl der Gemeinden in Baden-Württemberg durch die Neugliederung des gemeindefreien Gebiets »Gutsbezirk Münsingen« zum 1. Januar 2011 auf 1 101 reduziert.¹⁰

Gibt es eine »optimale« Gemeindegröße?

Die Auswertungen haben gezeigt, dass sich die Größenstruktur der Gemeinden in den einzelnen Landkreisen deutlich unterscheidet. Ob dabei eher größere oder aber kleinere Kommunen von Vorteil sind, kann nicht allgemeingültig beantwortet werden. Einerseits wird die Verwaltung mit wachsender Größe der Gemeinde bürgerferner und der kommunalpolitische Willensbildungsprozess weniger durchschaubar.¹¹ Andererseits wird argumentiert, dass sehr kleine Kommunen angesichts der vielseitigen Tätigkeit, der komplizierten Regelungen und der ständigen technischen Weiterentwicklung nur bedingt in der Lage seien, ihre Aufgaben effizient zu erledigen.¹² Zumindest was den Schuldenstand der Gemeinden betrifft, lässt sich letztere Aussage allerdings nicht belegen: Die Pro-Kopf-Verschuldung ist in den baden-württembergischen Kommunen mit weniger als 1 000 Einwohnerinnen und Einwohnern im Schnitt niedriger als in allen anderen Gemeindegrößenklassen.¹³

Bereits Mitte der 1970er-Jahre wurde von der Regierung Filbinger/Krause als Mindestgröße für eine Verwaltungseinheit eine Einwohnerzahl von 8 000 Personen angestrebt. Allerdings wurde dieser Grundsatz dahingehend relativiert, dass vor allem in dünn besiedelten Räumen die besonderen örtlichen Verhältnisse eine geringere Personenzahl erforderlich machen können. In stärker verdichteten Regionen sollen die örtlichen Verwaltungseinheiten dagegen mehr Einwohner bzw. Einwohnerinnen haben.¹⁴

Alles in allem spricht vieles dafür, dass es die optimale Gemeindegröße nicht gibt. Hierzu sind die Gemeinden und deren Strukturen nicht zuletzt bereits aufgrund ihrer topografischen Lage zu unterschiedlich (zum Beispiel Kommunen im Hochschwarzwald einerseits und entlang der Oberrheinschiene andererseits). Mögliche Mehrkosten und Probleme von Kleingemeinden sind deshalb oftmals nicht Folge der Kleinheit, sondern auf Faktoren zurückzuführen, die mit Kleinheit korrelieren, zum Beispiel mit einer abgelegenen Lage.¹⁵ Hinzu kommt, dass den Gemeinden durch den Landesentwicklungsplan unterschiedliche Aufgaben je nach Größe und Lage zugewiesen wurden, um die angestrebte Siedlungsentwicklung zu erreichen und zu unterstützen.¹⁶

Und schließlich: Die angestrebte Mindestgröße der örtlichen Verwaltungseinheiten kann nicht nur durch sogenannte Einheitsgemeinden, sondern auch durch einen freiwilligen Zusammenschluss von Kommunen zu Verwaltungsgemeinschaften erreicht werden.¹⁷ Hierzu wurde in Baden-Württemberg bereits im Jahr 1968 das Rechtsinstitut der Verwaltungsgemeinschaft eingeführt.¹⁸ Im Landkreis Tuttlingen, dem Kreis mit den im Schnitt kleinsten Kommunen ist es beispielsweise so, dass sich alle Gemeinden zu Verwaltungsgemeinschaften zusammengeschlossen haben; der kleinste Gemeindeverwaltungsverband, Donau-Heuberg, hat immerhin über 10 000 Einwohnerinnen und Einwohner. Dagegen gibt es im Landkreis Karlsruhe, dem Kreis mit den größten Gemeinden, immerhin 16 Einheitsgemeinden; die kleinste ist Marxzell mit etwa 5 000 Einwohnern bzw. Einwohnerinnen. Die übrigen Kommunen sind in Verwaltungsgemeinschaften zusammengeschlossen, von denen Sulzfeld die derzeit wenigsten Einwohnerinnen und Einwohner hat (ca. 7 000).

Der Südwesten im Vergleich mit den anderen Flächenländern

Ob es Gemeindeverbände gibt, ist auch dann zu berücksichtigen, wenn abschließend die Gemeindegrößenstruktur Baden-Württembergs mit der in den anderen Flächenländern Deutschlands verglichen wird. Lediglich in Hessen, in Nordrhein-Westfalen und im Saarland ist dies nicht der Fall.¹⁹ Diese drei Bundesländer weisen wohl auch deshalb die im Schnitt bundesweit größten Kommunen auf; Nordrhein-Westfalen liegt mit durchschnittlich ca. 45 700 Einwohnerinnen und Einwohnern an der Spitze. Die kleinsten Gemeinden gibt es in Rheinland-Pfalz, wo in einer Kommune im Durchschnitt lediglich rund 1 800 Einwohnerinnen und Einwohner leben. Baden-Württemberg nimmt mit rund 10 200 Einwohnerinnen und Einwohnern eine mittlere Stellung ein.²⁰

Ebenfalls in etwa im Durchschnitt der Flächenländer liegt der Südwesten, wenn der Anteil der kleinen und mittelgroßen Gemeinden mit weniger als 20 000 Einwohnerinnen und Einwohnern an allen Kommunen betrachtet wird. Dieser liegt in Baden-Württemberg bei 90 %, im Bundesdurchschnitt bei 93 %. Damit ist der von Theodor Pfizer und Hans-Georg Wehling geäußerten und bereits zitierten Einschätzung, dass Baden-Württemberg das Land der kleineren und mittleren Gemeinden sei, zumindest im bundesweiten Vergleich allenfalls bedingt zuzustimmen.